Les villes face au défi de la course à la qualité de vie : entre marketing territorial et nouvelle approche des politiques urbaines

Qu’est-ce que la qualité de vie ?

Le terme de qualité de vie émerge dans les années 1960, alors que les conséquences de l’urbanisation massive et de l’industrialisation commencent à se faire sentir dans les pays occidentaux. Il renvoie alors aux conditions nécessaires à l’épanouissement personnel des individus.

À la fin des années 1990, Amartya Sen affirme dans ses travaux sur l’économie du bien-être que la qualité de vie est « la liberté pour chacun de déployer ses capacités pour agir sur quelque chose, produire des actes et atteindre des buts qui ont un sens pour lui ». Une ville offrant une qualité de vie optimale serait donc une ville où les individus peuvent s’épanouir dans un environnement sain. Cette définition de la qualité de vie rend évidemment la notion plus complexe que si elle pouvait se penser uniquement en termes d’aménités ou d’équipements à mettre à disposition des habitants.

Mesurer la qualité de vie ?

La qualité de vie se laisse-t-elle mesurer ? L’existence de classements et d’évaluations réputés, tels ceux produits par Mercer ou l’OCDE, semblent l’attester – tout comme leurs différences montrent que chaque classement ne retient pas les mêmes indicateurs et ne les pondère pas de manière identique.   « L’outil de mesure à adopter ne fait pas consensus au sein des instituts de mesure », remarque Aziza Akhmouch, directrice de la division Villes, politiques urbaines et développement durable de l’OCDE. Derrière la simplicité apparente des classements et leur extrême lisibilité, souvent habilement retravaillées par le marketing territorial (« le top 10 des villes les plus agréables à vivre », « les 20 villes moyennes qui réinventent la qualité de vie »…), la mesure de la qualité de vie soulève un enjeu de taille : elle a des conséquences directes non seulement sur la compétitivité des villes concernées mais aussi sur la définition des politiques publiques. La mesure de la qualité de vie est devenue un important outil de pilotage et de gestion des villes, un outil toutefois pas tout à fait comme les autres en raison de sa dépendance à une certaine définition, sinon interprétation, de ce qu’est la qualité de vie.

Les critères quantitatifs ont longtemps prévalu. Quelle ville possède le meilleur PIB, affiche le meilleur indice de développement humain (IDH), détient la croissance la plus dynamique ou encore l’espérance de vie la plus longue ? Quelles infrastructures offre-t-elle sur son territoire ?  Le classement Mercer, par exemple, s’appuie sur ces critères, explique Slagin Parakatil, conseiller principal chez Mercer. Ils présentent l’avantage d’être objectifs et mesurables à différentes échelles, spatiales comme temporelles, et donc de permettre des comparaisons entre 231 villes à l’échelle mondiale. Ces critères, qui mesurent des standards internationaux, sont particulièrement pertinents au regard de l’objectif poursuivi par Mercer : offrir aux grandes entreprises un outil de calcul de la prime de difficulté de vie à accorder aux salariés en mobilité internationale.

Toutefois, même dans cette perspective très particulière, Mercer a choisi d’ajouter aux données quantitatives traditionnellement retenues pour ce type d’évaluation des données qualitatives permettant de refléter les modes de vie et certains systèmes de valeurs locaux : « l’agence prend aussi en compte des données subjectives en s’appuyant, pour pondérer leurs mesures, sur les préoccupations des habitants des différentes villes », précise Slagin Parakatil. « L’utilisation de la voiture et son impact environnemental ne seront pas une préoccupation de même importance en Inde et en Europe par exemple ». De tels ajustements tendent à montrer que la qualité de vie ne peut être pensée et mesurée uniquement en termes de standards internationaux et sans prendre en compte le contexte local : les exigences des individus en termes de qualité de vie – même quand il s’agit de travailleurs très internationaux – varient en fonction de la ville de résidence et s’adaptent à cette dernière.

C’est pourquoi l’OCDE a également fait évoluer ses instruments de mesure. « L’approche par le PIB par habitant et l’argument de la croissance forte ont leurs limites », affirme ainsi Aziza Akhmouch. Ces limites sont de deux ordres : d’une part, ces indicateurs ignorent le point de vue du citoyen (argument commun avec Mercer) ; d’autre part, ils ne disent rien de l’impact environnemental et social des politiques menées, ni de l’appropriation réelle des infrastructures mises à disposition : donner le nombre de routes ou d’hôpitaux indique un potentiel mais ne dit rien de qui peut y avoir accès ni de la qualité du service dispensé par ces infrastructures. Pour comprendre si tous les habitants peuvent avoir accès à une meilleure qualité de vie et sous quelles conditions, l’OCDE a mis au point un Better Life Index.  Celui-ci innove non seulement en mettant en lumière les disparités sociales éventuelles et en introduisant des critères faisant appel à la subjectivité de chacun (la qualité ressentie des liens sociaux, l’équilibre entre temps de travail et de loisir…) mais aussi en permettant à chacun de pondérer les différents indicateurs en fonction de sa propre conception de la qualité de vie afin d’obtenir un classement personnalisé des villes.

Cette approche prend donc congé d’une certaine vision universaliste de la qualité de vie. La qualité de vie apparaît en effet être le résultat d’une combinaison de trois conceptions distinctes et complémentaires[1] :

1. La qualité de vie « objective », qui mesure des standards définis internationalement.
2. La qualité de vie « normative », qui est celle reflétée par le marketing territorial, concentrée autour de quelques idées fortes. Cette image sociétale, très puissante à l’heure des médias de masse, constitue un étalon à l’aune duquel nous allons évaluer notre propre vie, notre propre conception de la bonne vie. Mais elle ne correspond pas nécessairement à ce à quoi chacun aspire individuellement.
3. La qualité de vie « subjective », qui reflète les préférences strictement individuelles, celles-ci étant plus ou moins influencées par les deux précédentes mais aussi et surtout par l’histoire personnelle de chacun, son système de valeurs et son musée géographique intime.

Cette approche de la qualité de vie exige une refonte des compétences en matière de mesure et de statistique. Aziza Akhmouch affirme ainsi qu’« il existe un débat intense au sein de l’OCDE à propos des indicateurs de mesure du bien-être. Aujourd’hui, une approche pluridimensionnelle est essentielle et il faut la développer pour que les preneurs de décisions puissent mettre en place des politiques adéquates ». Le potentiel d’innovation reste ici très important : quels nouveaux indicateurs développer ?  Comment adapter les statistiques à la mesure du subjectif et du qualitatif ? La question se pose avec d’autant plus d’acuité que l’on comprend désormais que la qualité de vie ne dépend pas uniquement d’éléments quantifiables : comment mesurer l’atmosphère de confiance qui règne dans un lieu, la tolérance qui s’y déploie ou la capacité des individus à tisser des liens communautaires dans un espace ? Ces critères participent pleinement à l’épanouissement – individuel et collectif – des habitants tel qu’il a été défini par Amartya Sen. Comment créer des villes où les individus ont la liberté de s’épanouir et de mener des actions qui revêtent un sens pour eux ?

Les discussions portant sur les indicateurs révèlent une tension importante entre une conception individuelle et une conception collective de la qualité de vie. L’enjeu pour les villes et les politiques publiques est de parvenir à répondre de façon équilibrée à cette tension : la somme des optimums individuels peut-elle constituer un optimum collectif ?

Heurs et malheurs des classements

Les classements portant sur la qualité de vie servent de plus en plus souvent d’outils d’orientation des politiques publiques. Comme l’explique Slagin Parakatil, ils peuvent jouer un rôle de stimulus auprès des pouvoirs publics, auxquels le classement Mercer renvoie une image « miroir » de leur ville sous la forme d’une évaluation extérieure de son fonctionnement. Il met en exergue les forces et faiblesses des différentes villes au regard des tendances régissant les standards internationaux de la qualité de vie. La force du classement établi par Mercer est sa constance d’année en année : celle-ci lui permet d’établir une comparaison fiable dans le temps sur la base des mêmes indicateurs, de constater les évolutions positives ou les altérations de la qualité de vie et ainsi d’évaluer l’impact des politiques menées. Le classement Mercer est devenu un véritable point de référence pour les acteurs tant publics que privés, si bien que le cabinet a développé, en plus de son offre aux entreprises, une offre de conseil en direction des collectivités. L’impact des classements dépasse donc leurs objectifs premiers et ceux-ci se révèlent d’excellents instruments pour le développement économique des villes, qui s’en servent d’abord comme un levier puissant de marketing territorial pour attirer les talents. Thomas Madreiter, responsable de l’aménagement à la municipalité de Vienne, le confirme : « les villes se font aujourd’hui concurrence à l’échelle mondiale pour attirer les meilleurs cerveaux, les meilleures entreprises et les meilleurs chercheurs…. Le classement Mercer est donc très important car il permet à Vienne d’avoir une forte visibilité à l’international et d’être attractive ». Les villes voient également dans les classements un outil pour renforcer chez les habitants un sentiment positif d’appartenance et de fierté qui cimente la communauté. Toutefois, tout classement repose sur une comparaison – et toute comparaison, pour être correctement utilisée, exige que l’on soit conscient de ses limites : que compare-t-on et jusqu’à quel point la comparaison vaut-elle ?

La première limite à la comparaison tient à la difficulté d’établir des indicateurs communs à toutes les villes à l’échelle mondiale, notamment en raison d’une disponibilité et d’une capacité à collecter des données très différentes selon les villes : « comment recueillir suffisamment de données similaires dans tous les pays, sachant que les échelles territoriales, les aménités disponibles mais aussi les pratiques et les usages de la ville diffèrent ? », interroge Aziza Akhmouch. Les instituts de sondages qualitatifs ne sont par exemple pas établis dans tous les pays et tous n’affichent pas la même qualité d’activité. Si l’on réussit à obtenir des informations précises pour les pays de l’OCDE, la collecte de données est plus complexe dans les pays d’Afrique par exemple, précise Slagin Parakatil.

La seconde limite tient au périmètre considéré : que signifie « la qualité de vie à Paris » ? Considère-t-on les limites de la municipalité parisienne ? Celles du Grand Paris ? Celles de la région parisienne ? Rares sont les classements qui précisent clairement les périmètres retenus et encore plus rares sont ceux qui justifient leur choix méthodologique. Pourtant, pour la plupart des indicateurs, le choix du périmètre joue un rôle important, pouvant faire gagner ou perdre des places dans le classement, voire pouvant fausser les évaluations. En effet, Aziza Akhmouch relève l’importance des interactions entre les territoires : « [elles] dépassent largement les limites administratives réglementaires et les frontières sont poreuses. On considère que la population d’une ville est gonflée d’environ 75% de sa population intra-muros dans son utilisation – travailleurs effectuant la navette, individus venant chercher des services publics indisponibles voire inexistants sur leur territoire ». Ignorer ce paramètre conduit, pour certains indicateurs, à des mesures fausses.  C’est pourquoi « il faut changer de regard, adopter une dimension plus grande que les limites administratives habituelles ; l’OCDE a fait le choix de se baser sur les aires fonctionnelles des villes pour l’évaluation », explique Aziza Akhmouch. Ces aires fonctionnelles prennent en compte des territoires étroitement liés dans leur fonctionnement.

Vienne, championne de la qualité de vie

Vienne caracole en tête du classement Mercer depuis dix ans. Pourtant, dans l’imaginaire collectif, Vienne fait rarement partie des villes citées parmi celles offrant la plus haute qualité de vie. Vienne, ville Janus[2], n’est pas à un paradoxe près… toutefois, comment expliquer ce maintien au sommet des classements ? À quoi tient la qualité de vie à Vienne ? Et que peut-on apprendre de la voie viennoise ?

Vienne mène depuis de nombreuses années une politique active en faveur de la qualité de vie, qui lui vaut son classement en tête de liste. Elle ne voit toutefois pas cette position comme un achèvement mais comme un aiguillon pour continuer le travail entrepris. Celui-ci repose sur un positionnement original : il ne s’agit pas de définir ce qu’est la qualité de vie à Vienne mais de développer une méthodologie agile et souple permettant de répondre au plus près aux attentes et besoins des habitants et ainsi leur offrir une meilleure qualité de vie, dont la définition s’adapte.  « À Vienne, on met l’accent sur l’aspect social de la vie en ville. La qualité de vie passe par la mise en relation des habitants et c’est un véritable défi pour la municipalité et les aménageurs. Pour nous, il est aussi très important de connaître les besoins des Viennois et de pouvoir leur proposer un environnement en adéquation avec ceux-ci », affirme Thomas Madreiter. Pour cela, des outils visant à instaurer un dialogue citoyen sont nécessaires. La municipalité a par exemple mis en place la plateforme DISKUTO, qui invite les Viennois à intervenir sur un certain nombre de questions concernant la vie municipale.

L’originalité de la démarche viennoise tient également à une forte articulation entre les différents temps de l’action :

• le présent, bien sûr, par la compréhension des besoins des habitants et la formulation de réponses adéquates ;
• mais aussi le passé, à travers une conscience aiguë de l’héritage des politiques passées (très anciennes, telles les politiques en matière de logement abordable, comme plus contemporaines), vu non pas comme un poids à porter mais comme un potentiel à exploiter. Ceci est notamment rendu possible par une politique d’évaluation des politiques publiques très élaborée mise en place pour parvenir à estimer dans quelle mesure les buts que s’étaient fixés une politique publique ont été atteints, ou non, et à analyser l’impact réel des actions menées sur le terrain ;
• et enfin le futur, à travers la détection des opportunités s’offrant à la ville et la prise en compte des possibles menaces pesant sur les acquis en termes de qualité de vie. Ainsi, l’objectif stratégique que s’est fixé la municipalité est le suivant : comment garantir dans le futur le maintien du niveau de qualité de vie qui fait aujourd’hui la renommée et l’attractivité de Vienne tout en protégeant autant que possible ses ressources ?

Cette articulation entre passé, présent et futur permet à la ville de faire face aux défis de long terme et de garantir une protection des acquis des différentes politiques menées, tout en conservant une certaine souplesse d’action.

Si Vienne ne s’enferme pas dans une définition de ce qu’est la qualité de vie, elle n’en défend pas moins une certaine approche. Celle-ci consiste à bâtir une « Stadt für’s Leben » (ville pour la vie) dont le but est de favoriser l’inclusion sociale, de conserver une société hétérogène et de réduire les inégalités socioéconomiques. Pour atteindre ce but, elle a choisi d’inscrire sa politique de qualité de vie au cœur de sa stratégie « smart city » et en cela bouscule les codes habituellement attachés à cette dernière.

La promesse la plus habituellement formulée par les stratégies « smart city » est celle de rendre la ville plus efficace et mieux gérée grâce aux nouvelles technologies, qui permettent de collecter et de traiter un nombre de données jusque-là inatteignable. La donnée doit ouvrir la porte à la connaissance des usages et usagers réels et permettre ainsi de développer des services plus à même de répondre aux besoins d’individus – et non de profils socioéconomiques qui gomment nécessairement les spécificités des personnes les composant. La promesse de la « smart city » est donc clairement liée à l’ambition d’améliorer la qualité de vie. D’ailleurs, les stratégies ont fortement évolué depuis les réponses apportées par les premières « smart cities » comme Songdo ou Masdar : misant tout sur la technologie sans inclure l’humain, elles ont manqué l’objectif d’amélioration de la qualité de vie. Les stratégies « smart city » sont aujourd’hui plus subtiles ; elles ont compris que la qualité de vie ne saurait seulement se définir par une optimisation du quotidien : Singapour a ainsi créé un « Centre for liveable cities » qui permet de réfléchir au croisement entre technologies et sciences humaines.

En quoi la stratégie « smart city » de Vienne innove-t-elle donc ? En prenant ses distances avec les nouvelles technologies elles-mêmes, qu’elle ne voit que comme des outils à sa disposition – parmi d’autres – et en aucun cas comme sa clé de voûte. Cette stratégie repose en effet sur les trois piliers suivants : préserver les ressources (1), développer et utiliser de manière productive des innovations et des nouvelles technologies (2) et atteindre une qualité de vie élevée et socialement équilibrée (3). « Qu’est-ce qui permet aux habitants d’être bien dans leur ville ? », demande Thomas Madreiter avant d’affirmer : « les innovations dans une ville intelligente, c’est-à-dire pour nous une ville qui se tourne vers l’avenir à long terme, doivent aller plus loin que les innovations technologiques. La technique est nécessaire mais pas suffisante ». Cette position emporte deux conséquences importantes : la première est une certaine prise de distance avec le concept même de « smart city », dont la dimension de label et donc de marketing territorial est reconnue et néanmoins assumée comme un élément important de la politique urbaine internationale de Vienne. Thomas Madreiter constate ainsi avec humour que « le terme de ville intelligente est aujourd’hui largement répandu. On aurait même tendance à utiliser outre-mesure les termes ‘intelligent’ et ‘smart’ : mon grand-père fumait ‘smart’ et aujourd’hui nous construisons des villes ‘smart’… » ; la seconde conséquence est l’importance accordée aux innovations sociales dans la stratégie « smart city » de Vienne, comme par exemple la mise en place de l’abonnement de transports en commun à un euro par jour ou l’accompagnement social à la mobilité mis en place par la municipalité. Ces innovations, qui ne reposent pas sur l’utilisation de nouvelles technologies, ont permis une rapide diminution du nombre de véhicules dans la capitale autrichienne.

L’approche viennoise de la « smart city » est donc en cela intéressante qu’elle ouvre une nouvelle interprétation de la signification du « smart » : sera « smart » la ville qui saura placer au cœur de ses politiques l’humain et la satisfaction de ses besoins, quelles qu’en soient les voies (avec ou sans nouvelles technologies), en incluant aussi tous ceux qui ne sont et ne seront pas des consommateurs de services. Ce faisant, Vienne dépasse la tension souvent notée au cœur des « smart cities » entre, d’un côté, leur ambition d’être centrées sur l’usager et, de l’autre, la réalité des actions menées, qui ne conduisent pas à améliorer la qualité de vie pour tous. Vienne, avec son approche visant l’équilibre social, permet de faire rimer « smart city » avec qualité de vie.

[1] City Life: Rankings (Livability) Versus Perceptions (Satisfaction), Adam Okulicz-Kozaryn, « Social Indicators Research », Vol. 110, No. 2 (2013), pp. 433-451, http://www.jstor.org/stable/24718714

[2] La Fabrique de la Cité. Portrait de ville : Vienne. Juin 2018. En ligne. URL : https://www.lafabriquedelacite.com/wp-content/uploads/2018/08/FABRIQUE_VIENNE_20180627_WEB_FR.pdf