Technologie, grands événements, résilience : quelles applications locales des modèles urbains globalisés ? Les cas de Rio de Janeiro et Medellin, en Amérique latine

Les métropoles latino-américaines et la circulation globalisée des grands modèles d’aménagement

Jeux olympiques en 2016, Coupe du monde de football en 2014, Jeux panaméricains en 2007… Depuis la fin des années 2000, Rio de Janeiro a accueilli de nombreux grands évènements internationaux et s’est considérablement transformée. Cette période a notamment été l’occasion pour la ville d’élaborer une stratégie de smart city, afin d’utiliser la technologie comme réponse à ses grands défis d’aménagement. La métropole présente toutefois une particularité : elle abrite plusieurs centaines de favelas, où vivent aujourd’hui plus d’un million et demi de personnes. Quelle est la place de ces habitants dans la stratégie de transformation de Rio ? Comment la technologie numérique peut-elle apporter des réponses aux enjeux propres à ces quartiers ?

À plus de 7 000 km de là, au nord-ouest, Medellin a elle aussi connu de profonds changements. Avec plus de 4 500 homicides comptabilisés en 1991, la ville a longtemps été considérée comme l’une des plus dangereuses du monde. Mais cette image d’agglomération violente, gangrénée par le trafic et les groupes armés, semble aujourd’hui bien lointaine. Reconnue « ville la plus innovante » par le Wall Street Journal en 2013, et membre du Programme 100 Resilient Cities de la Fondation Rockefeller depuis 2014, Medellin a su s’imposer comme un modèle international de résilience urbaine et se rêve maintenant en pôle économique d’Amérique latine. Grâce à quelles politiques publiques et par quels projets urbains Medellin s’est-elle réinventée si rapidement ? Cette transformation urbaine est-elle achevée ? À quels grands défis la ville doit-elle encore faire face ?

Alors que les modèles d’aménagement globalisés circulent dans les médias grand public comme dans les cercles étroits des experts internationaux et des cabinets d’études, on en oublie parfois les enjeux de leur application, de leur adaptation, voire de leur transformation aux contextes locaux. Il ne s’agit pas seulement de cultures d’aménagement mais d’une nébuleuse de spécificités locales – les habitants, les jeux d’acteurs, les sites, l’héritage et le poids de l’histoire, les pratiques, la diversité des niveaux de vie… et bien entendu les experts locaux, relais des réseaux et des circuits globalisés qu’empruntent les modèles d’aménagement. Que nous apprennent les métropoles de Rio et de Medellin quant à la façon dont y sont pensés les enjeux urbains et dont y sont testés les modèles d’aménagement – la ville résiliente, la ville créative, la ville festive, la smart city – censés y répondre ? En quoi les enjeux du développement des villes de ces pays émergents, marquées par de profondes inégalités, rendent-ils la dimension sociale prépondérante ?

1. À Rio, « smart city» doit rimer avec technologie sociale [1]

Entretien avec Rafael Soares Gonçalves – Docteur en histoire de l’Université Paris VII & Maître de Conférences à la Pontificale Université Catholique de Rio.

Juriste et historien de formation, Rafael Soares Gonçalves travaille sur la place particulière qu’occupent les favelas dans les dynamiques de la ville et préconise un usage « social » de la technologie sur le terrain.

 Across The Blocks : Rio de Janeiro a initié de grands projets de transformation au début des années 2010, notamment dans la perspective des JO de 2016… Quatre ans plus tard, quels sont les grands défis urbains auxquels la ville fait face ?

Rafael Soares Gonçalves : La situation actuelle de la ville de Rio est paradoxale. D’un côté, dans le sillage des Jeux olympiques, la ville a pu attirer de nombreux investissements et lancer des projets significatifs de transformation de son espace urbain. Mais de l’autre, Rio présente certaines caractéristiques d’une station balnéaire décadente… Cela s’explique par des facteurs historiques : Rio, qui était autrefois la ville la plus importante du pays, a perdu à la fois son poids économique au profit de Sao Paulo et son importance politique lorsque la capitale administrative a été transférée à Brasilia en 1960. Dès lors, la ville s’est laissé aller, comme si conserver une identité de capitale historique suffirait à pallier sa perte de vitesse…

Plus récemment, la stratégie urbaine de Rio a suivi le même modèle que celle de Barcelone, qui consiste à organiser de nombreux évènements de portée mondiale tout en misant sur une stratégie de smart city pour faire rayonner la ville, dynamiser l’activité et engendrer des investissements. Depuis les années 2000, Rio a reçu les Jeux panaméricains, les Journées mondiales de la jeunesse, la Coupe des confédérations, la Coupe du monde de foot, les Jeux olympiques… Cela lui a permis de retrouver un rôle central à l’échelle nationale et d’investir dans ses infrastructures. Mais ces projets de transformation n’ont pas pris en compte les préoccupations des habitants, qui voyaient une augmentation de 300 % des prix de l’immobilier dans certains quartiers, engendrant une méfiance des habitants vis-à-vis des nouveaux aménagements. En outre, la crise traversée par l’économie brésilienne à partir de 2015 a rendu difficile le financement de certaines infrastructures, que ce soit par des acteurs privés ou publics, entraînant un endettement de la municipalité.

C’est dans ce contexte que s’inscrivent les grands défis auxquels Rio fait aujourd’hui face. En matière de transports, la gouvernance actuelle pose de nombreux problèmes, du fait d’un manque de continuité des politiques publiques. Les réseaux de bus sont surutilisés, il n’y a pas suffisamment de ferries dans la baie et les lignes de téléphériques construites dans les favelas (Providência et Alemão) à l’occasion des JO ont été fermées en 2017 car leur exploitation et leur maintenance coûtaient trop cher. Un autre défi d’ampleur est celui de l’amélioration des politiques de rénovation urbaine de Rio : depuis 2010, la plupart des projets menés l’ont été dans une optique de marketing à l’international, sans aucune forme de dialogue avec les habitants, notamment ceux des favelas, qui sont les grands oubliés des transformations de la ville.

Across The Blocks : Dans ce contexte et face à ces grands défis, que pensez-vous de la stratégie de Rio visant à devenir une smart city ? Croyez-vous que la technologie puisse apporter une réponse aux grands enjeux urbains de la ville et de ses favelas ?

Rafael Soares Gonçalves : La technologie peut offrir des solutions mais ce n’est qu’une petite partie de la réponse. La vraie question, c’est celle des politiques publiques. Prenons un exemple : récemment, le Centre des Opérations (COR) de lamunicipalité a installé un système de radars et d’alertes dans les favelas, destiné à prévenir immédiatement les habitants sur leurs portables et via des hauts parleurs en cas de risque élevé de glissement de terrain ou d’inondation. Le problème, c’est que cette innovation technologique ne s’est pas accompagnée d’une politique de sensibilisation de la population via les écoles, les structures sociales locales, les ateliers de sambas, etc. En conséquence, même si les alarmes fonctionnent, les gens ne se mettent pas à l’abri car ils ne sont pas prêts à modifier facilement leurs habitudes. Ma conviction, c’est que les innovations technologiques liées à la smart city doivent reposer sur des politiques intersectorielles et ne jamais perdre leur ancrage territorial. Car la technologie, c’est assez simple : tout le monde a un smartphone. Ce qu’il faut pour créer une smart cityà Rio, c’est de la technologie sociale.

Across The Blocks : Vous faites référence au Centre des Opérationsde la ville, l’outil de gestion des risques au cœur de la stratégie de smart city de Rio. L’objectif de ce nouveau dispositif technologique de prévision et d’intervention d’urgence en cas de de forte pluies ou d’inondation n’est-il pas social, en ce sens qu’il permet de protéger les habitants des favelas ?

Rafael Soares Gonçalves : Pas forcément. Les pluies, inondations et glissements de terrains ont toujours existé à Rio. Dès 1966, la ville s’est dotée de son propre système de gestion des risques sur les collines, GeoRio, qui faisait déjà figure de référence mondiale… Ensuite, en 2010, après de très graves inondations, la ville a décidé de créer le Centre des Opérations. Mais en réalité, sous couvert d’un objectif social de protection des habitants des favelas contre les risques, la municipalité a surtout tenté de relocaliser de nombreuses familles contre leur gré. La mise en place du COR était un moyen de créer une nouvelle cartographie de Rio et de sélectionner des zones « à risque » où les habitants devaient être relogés. Selon moi, plus de familles ont été relocalisées que nécessaire. Les habitants n’ont pas compris comment ces zones étaient choisies et une méfiance s’est installée, précisément car ce dispositif technologique n’a pas été suffisamment pensé pour la population.

Across The Blocks : Comment renforcer selon vous l’aspect « social » de la stratégie smart city de Rio pour faire en sorte que la ville réponde efficacement aux enjeux des favelas ?

Rafael Soares Gonçalves : Les pouvoirs publics à Rio n’ont pas conscience du fait que les favelas représentent des ressources urbaines : la vision qu’ils ont de l’informalité et donc des favelas est globalement négative, d’où la volonté constante « d’urbaniser » ces quartiers. Mais parler « d’urbanisation » des favelas à Rio, c’est négliger à la fois leur nature et leur histoire ! Pour espérer voir un changement, il faudrait donc que s’opère un renversement de la perception qu’ont les pouvoirs publics des favelas, qui, de fait, font d’un point de vue historique partie intégrante de Rio. Certaines d’entre elles sont présentes et intégrées à la ville depuis le XIX^ème siècle : on ne peut pas parler de quartiers « désurbanisés », « précaires » ou « spontanés » ! Si elles sont là depuis si longtemps, c’est bien pour une raison : en donnant à leurs habitants un accès direct au cœur de la ville, elles rendent disponible une main d’œuvre à faible coût. Elles sont donc profondément intégrées au tissu économique local et jouent un rôle essentiel dans son équilibre. Quant au service public, s’il est absent de certaines favelas, il y est remplacé par des mécanismes propres à l’économie informelle, qui permettent aux habitants de s’organiser et au quartier de se développer.

Across The Blocks : C’est dans ce cadre d’économie informelle que prospèrent notamment les milices et les trafics. Comment les pouvoirs publics s’attaquent-ils à ces problèmes ? La smart city a-t-elle un rôle à jouer dans ce domaine ?

Rafael Soares Gonçalves : Pour faire face à la montée de l’insécurité à Rio, la ville a créé en 2008 une police pacificatrice chargée d’éradiquer le trafic : l’Unité de Police Pacificatrice (UPP). Sauf que dans certains cas cette police communautaire et locale s’est peu à peu approprié ces quartiers, le chef de l’UPP se substituant au chef de la favela… Il y a également la question des milices, qui se sont développées depuis les années 1990. À Rio, on parle même de « militia planning ». Concrètement, ces groupes de policiers ou pompiers corrompus remplacent les structures de pouvoir des trafiquants en exigeant des habitants qu’ils leur versent des taxes sur leurs commerces et activités, notamment dans le domaine immobilier. Cette logique semble partie pour durer. En outre, on n’observe aucune demande de régularisation foncière de la part des habitants des favelas, pour lesquels les structures informelles qui gouvernent leur économie sont plus efficaces que la complexité administrative de l’État de Rio. En fait, les gens qui vivent dans les favelas ne font plus nécessairement confiance aux pouvoirs publics de la ville.C’est là le véritable problème, que les innovations technologiques de la smart city seules ne peuvent régler.

2. Urbanisme social et gouvernance multi-acteurs, les clefs de la résilience de Medellin [2]

Entretien avec Alejandro Echeverri – cofondateur et Directeur de l’URBAM, le Centre d’Études Urbaines et Environnementales de l’Université EAFIT, Medellin, Colombie.

Alejandro Echeverri, l’un des grands artisans de la transformation de Medellin. De 2004 à 2008, il a dirigé l’Empresa de Desarollo Urbano(Entreprise de Développement Urbain) de la ville, avant de devenir le Directeur des Projets Urbains au cabinet municipal de Sergio Fajardo, avec lequel il a œuvré pour appliquer les principes de « l’urbanisme social ». En 2010, il a cofondé l’URBAM, le centre pour les Études Urbaines et Environnementales de l’Université EAFIT, où il étudie les enjeux urbains des pays en développement.

Across The Blocks : De “la ville la plus dangereuse du monde”[3] dans les années 1990 à l’une des plus innovantes aujourd’hui… Medellin semble être devenue une référence internationale en termes de transformation urbaine et de résilience face à la violence. Quel est votre point de vue sur cette réussite urbaine ?

Alejandro Echeverri : Il est vrai que la “réussite” de Medellin est devenue un véritable argument marketing pour la ville, souvent décrite comme une « ville innovante », une « smart city », ou bien une « ville résiliente ». Mais plutôt que d’essayer de trouver la formule parfaite pour faire la promotion de Medellin, je préfère analyser ce qu’il s’y est concrètement passé en matière de résilience urbaine. Pour ce faire, il faut souligner deux éléments. Déjà, il est important de comprendre que les transformations que Medellin a vécues depuis le début des années 2000 ne sont pas arrivées toutes d’un coup et soudainement. Elles sont le fruit d’un long processus, avec ses différentes phases et ses moments forts.

Ensuite, quand on parle de la transformation de Medellin, nous devons nous rappeler que la situation de la ville aujourd’hui est loin d’être parfaite, et qu’elle fait toujours face à des problèmes urbains majeurs, comme les inégalités, le manque d’accessibilité de certains quartiers, ou bien la corruption, qui n’ont pas encore été réglés. En réalité, le processus n’est pas terminé, tout simplement car il n’est pas possible de changer radicalement le mode de fonctionnement d’une ville en seulement 8 à 10 ans. Ce qu’il s’est passé ici au cours des dernières années doit signer le début d’une dynamique de long terme, celui d’une transformation résiliente plus vaste et plus profonde.

Across The Blocks :On a beaucoup entendu que la transformation de Medellin reposait sur trois piliers : la mobilité, les politiques sociales, et l’environnement. Est-ce que vous êtes d’accord ?

Alejandro Echeverri :Pour deux des trois piliers, oui. Même s’il y a encore de nombreux défis liés aux transports à Medellin, il est vrai que la mobilité des habitants s’est considérablement améliorée localement, notamment grâce au métro et aux lignes de Metrocable.L’élargissement des zones desservies quotidiennement pour les habitants des barriosvia de nouvelles infrastructures de transport, constituait en fait l’un des objectifs principaux des Plans d’Urbanisme Intégrés (PUI) que nous avons lancés dans les années 2000. Au même moment, de nombreuses politiques sociales ont été mises en place, afin d’associer le développement des infrastructures physiques à des initiatives concrètes d’aide aux habitants. Cette idée était au cœur de « l’urbanisme social » que nous avons tenté de mettre en place, en déployant des projets ambitieux auprès des gens qui en avaient le plus besoin.

Cependant, je ne dirais pas que les politiques environnementales sont l’un des piliers de la transformation de Medellin, car les questions liées à l’environnement et à la pollution sont des défis auxquels la ville a tout juste commencé à s’attaquer. À la place, je mettrais plutôt l’accent sur le rôle de l’éducation : dans la lignée de « l’urbanisme social », de nombreux investissements ont par exemple été consentis pour construire de nouvelles bibliothèques dans des quartiers spécifiques. L’entreprise EPM (Empresas Publica de Medellin – Entreprises Publiques de Medellin) a aussi créé vingt centres culturels et d’éducation, appelés Unidades de Vida Articulada(UVA), au sein de différentes communautés. Enfin, de nombreuses écoles ont été transformées dans le cadre du programme « escuala abierta » (école ouverte).

Across The Blocks : Selon vous, quels sont les principaux facteurs de succès qui expliquent la résilience de la ville, et sa capacité à évoluer si vite ?

Alejandro Echeverri :Une fois encore, parler de succès reste difficile dans le cadre de Medellin : nous en avons connus sur certains projets, et à des moments spécifiques, mais le processus de transformation urbaine suit toujours son cours. Cela dit, un aspect très fort de l’urbanisme ici, et qui a indéniablement joué son rôle dans l’amélioration de la résilience de la ville, est la collaboration étroite qu’il existe entre les entités publiques, les entreprises, les chercheurs et la communauté habitante. Sur vingt ans de projets urbains, les programmes qui ont le mieux fonctionné possédaient toujours une forte dimension partenariale et collaborative entre ces différents acteurs. Autant de relations public-privé privilégiées qui se retrouvent d’ailleurs dans l’histoire économique de la ville : dans les années 1950 et 1960, les entreprises privées, principalement des industries minières et textiles, avaient déjà un poids important par rapport à celui du secteur public. De la même manière, depuis sa création en 1960, les travaux de l’Université privée EAFIT ont fortement influencé les politiques publiques de Medellin. Et encore aujourd’hui, l’URBAM mobilise des membres des gouvernements municipaux, des chercheurs et des habitants, autour de nouvelles questions de recherche sur l’environnement et l’urbanisme.

Un autre aspect ayant sans doute été vecteur de succès pour Medellin est la construction d’un narratif efficace autour de sa transformation. Il s’agissait auparavant d’une ville fragmentée, divisée en différentes zones, constituée de communautés isolées les unes des autres, où la violence prospérerait. De ce fait, les gens n’avaient plus confiance dans les institutions et la capacité de leur ville à changer. Mais grâce à une stratégie de résilience portée par une gouvernance multi-acteurs, la ville a pu surmonter ces perceptions négatives, et montrer que tout le monde peut bénéficier d’une collaboration fructueuse entre différentes parties prenantes. La réussite de projets emblématiques, comme le centre d’innovation Ruta N, a ainsi amélioré le niveau de confiance entre les acteurs, rendant chacun plus enclin à travailler avec les autres. Quant aux habitants, il était important pour eux de construire des espaces où des individus de différentes communautés puissent se retrouver, quelque chose qui s’était perdu dans les années 1990. Il fallait les reconnecter à l’espace public, en quelque sorte. C’est là pour moi le but des transformations urbaines : relier la culture des habitants à l’espace physique dans lequel ils vivent.

Across The Blocks : Avez-vous des exemples de projets et d’infrastructures qui illustrent à quel point les relations partenariales entre acteurs ont contribué à la résilience de la ville ?

Alejandro Echeverri :Je peux vous donner deux exemples. Le premier est Parque Explora, notre Musée de la Science et de la Technologie. L’idée d’un centre culturel dédié à la science vient de Rafael Aubad Lopez, qui dirigeait l’Université d’Antioquia dans les années 1990. Il a ensuite quitté le monde académique et a été désigné par le maire Sergio Fajardo pour conduire le projet Explora, avant de rejoindre le secteur privé et l’agence de développement Proantioquia. Sa trajectoire au sein de différentes institutions montre bien comment les secteurs publics, privés et académiques s’entrelacent à Medellin, ce qui constitue une véritable force pour les projets de développement urbain : aujourd’hui considéré comme un succès, Parque Explora est devenu un des lieux incontournables des échanges scientifiques de la ville.

Le deuxième exemple que je peux vous donner est celui du Centre culturel de Moravia. Il a été construit dans la partie Nord de la ville, au cœur d’une zone qui faisait office de décharge. C’était auparavant un lieu marqué par l’économie informelle (les habitants pauvres y recyclaient les déchets manuellement), beaucoup de chômage, de l’insécurité… Une véritable barrière physique entre les zones riches du Sud et les quartiers pauvres du Nord. Et c’est précisément pour cette raison qu’il a été choisi pour accueillir l’un des projets les plus importants de Medellin, selon les principes de l’urbanisme social et de la résilience urbaine. Ce sont les communautés locales qui ont d’ailleurs commencé à s’organiser elles-mêmes au début des années 2000, en demandant la création d’une « maison de la culture ». La municipalité, de concert avec une fondation privée, a supporté ce projet et a fourni les ressources nécessaires pour le concrétiser. Finalement, le Centre culturel de Moravia est aujourd’hui un succès car l’idée émanait avant tout des habitants. Il s’agit à présent d’un lieu de culture dynamique et influent.

Ce sont deux beaux projets, mais si vous considérez toute la ville, leur échelle reste petite. Multipliez ces projets par 500 et vous pourrez dire que la transformation de Medellin est complète !

Across The Blocks : Pour pousser sa transformation encore plus loin, quels sont les défis auxquels Medellin doit encore faire face ?

Alejandro Echeverri : La résilience est un processus complexe, qui se joue au jour le jour, et les succès passés de Medellin restent très fragiles. Ce qui compte le plus pour notre ville, c’est de trouver une continuité politique et sociale, et de consolider les programmes sociaux et culturels qui existent aujourd’hui pour les habitants. Mais cela reste difficile à accomplir. En fait, ses succès passés pourraient bien devenir les plus grandes menaces de la ville, si les habitants et les politiques oublient à quel point ils ont été difficiles à atteindre… La simplification à outrance peut être un réel danger, en particulier si le gouvernement municipal commence à croire qu’il peut tout accomplir tout seul, et oublie le rôle crucial du dialogue avec les communautés habitantes et le secteur privé. Si vous commencez à donner aux gens l’idée que la réussite est facile et que la résilience est atteinte, vous n’allez obtenir que des projets verticaux et top down qui sont condamnés à échouer.

Plus concrètement, je pense que l’un des défis les plus pressants de Medellin aujourd’hui, au-delà des inégalités très fortes, est la crise environnementale. Pourquoi ? Parce que la pollution augmente encore ici, surtout dans les quartiers les plus pauvres, situés sur les flancs des montagnes. Nous devons apprendre à mieux gérer la terre et l’eau, et aller beaucoup plus loin dans des initiatives vertes qui viennent juste de commencer, comme le programme d’aménagement de Parques del Rio. Surtout, nous avons désespérément besoin de reconnecter notre ville avec sa rivière. Enfin, le trafic de drogue gangrène toujours la ville, par l’insécurité et la criminalité qu’il génère. Mais il est impossible pour Medellin de résoudre à elle seule le problème du commerce international de drogue…

Je ne veux pas être pessimiste : sur les dernières années, il est vrai que la ville s’est profondément transformée et qu’elle s’est montrée très résiliente. Mais quand on y regarde de plus près, on observe des signaux d’alerte, qui montrent que cette situation ne va pas nécessairement durer sur le long terme. Ce dont nous avons besoin maintenant, c’est de consolider ces transformations en donnant les commandes aux habitants.

De l’importation de modèles d’aménagement globalisés à la formalisation de nouveaux modèles endogènes propres aux Suds

Jusque dans les années 2000, la plupart des études portant sur l’urbain s’attachaient à un nombre limité de villes : les métropoles des pays développés. Cette survalorisation conduisait non seulement à appréhender les villes plus petites comme de simples relais inférieurs de l’armature urbaine plus ou moins bien intégrés à la mondialisation, mais aussi ne rendait pas justice aux spécificités des métropoles des pays des Suds.

Or les initiatives de technologie sociale à l’œuvre dans la stratégie de smart city de Rio et l’urbanisme social déployé dans la politique de résilience de Medellin nous conduisent à renverser les regards sur l’urbain : de territoires d’importation des modèles venus des pays développés, les métropoles d’Amérique latine sont bel et bien devenues des territoires d’expérimentation, prescripteurs de façons alternatives de faire et de négocier la ville correspondant à leurs propres enjeux et leurs propres cultures d’aménagement. Si les succès sont parfois mitigés, les pratiques et les façons de faire pourraient trouver dans d’autres villes des applications apportant la diversité nécessaire à la circulation globale des modèles urbains.

[1] Cet entretien a eu lieu avant la crise de la Covid-19.

[2] Cette interview a été menée avant la crise de la Covid-19.

[3] The Guardian, Medellín, Colombia: reinventing the world’s most dangerous city, 09/06/2013, Ed Vulliamy.

Across The Blocks est une learning expedition montée par Benoît Gufflet et Dimitri Kremp, deux étudiants de master à Sciences Po et HEC passionnés d’urbanisme et de technologie. Soutenus par La Fabrique de la Cité, ils explorent les déclinaisons du concept de smart city dans huit villes à travers le monde et recueillent les points de vue d’experts qui inventent l’urbanisme de demain.